พัฒนาเมือง-ปลดล็อกท้องถิ่นผ่านระบบงบประมาณ

ไกลก้อง ไวทยการ
บทความนี้เผยแพร่ครั้งแรกบนเว็บไซต์คณะก้าวหน้า
https://progressivemovement.in.th/

โจทย์ใหญ่ของท้องถิ่นไทยที่ต้องคิดใหม่

การพัฒนาเมืองและท้องถิ่นกำลังเป็นโจทย์สำคัญของประเทศไทยมากขึ้นเรื่อย ๆ เพราะความต้องการของประชาชนต่อโครงสร้างพื้นฐานและบริการสาธารณะเพิ่มขึ้นตลอดเวลา ไม่ว่าจะเป็นถนน ระบบขนส่ง น้ำประปา การจัดการขยะ พื้นที่สีเขียว ไปจนถึงบริการด้านสุขภาพและการศึกษา

ในอดีต การเติบโตทางเศรษฐกิจของไทยกระจุกตัวอยู่ที่กรุงเทพมหานครและปริมณฑลเป็นหลัก แต่วันนี้กรุงเทพฯ เริ่มเผชิญข้อจำกัดมากขึ้น ทั้งความแออัด ต้นทุนที่สูง พื้นที่ขยายตัวที่จำกัด และความเสี่ยงจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ 

คำถามสำคัญจึงไม่ใช่เพียงว่า “กรุงเทพฯ จะโตต่ออย่างไร”

แต่คือ “เมืองในภูมิภาคจะก้าวขึ้นมาเป็นเครื่องยนต์เศรษฐกิจตัวใหม่ของประเทศได้อย่างไร”

คำตอบสำคัญอยู่ที่เรื่อง “งบประมาณ” เพราะต่อให้เมืองมีวิสัยทัศน์ดีเพียงใด หากไม่มีรายได้ที่มั่นคง

หรือไม่มีเครื่องมือทางการเงินที่เหมาะสม การพัฒนาเมืองก็เดินหน้าได้ยาก

ปัญหาแรก ท้องถิ่นยังมีรายได้ของตัวเองไม่มากพอ

แม้รัฐธรรมนูญปัจจุบันกำหนดให้รัฐต้องส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้ของตนเองอย่างเหมาะสม แต่ไม่ได้เป็นจริงในทางปฏิบัติ รายได้ที่ท้องถิ่นจัดเก็บเองยังมีสัดส่วนไม่สูงนักเมื่อเทียบกับรายได้ทั้งหมด โดยเอกสารระบุว่าในแต่ละปีงบประมาณ ท้องถิ่นจัดเก็บรายได้เองได้เพียงประมาณร้อยละ 10 ของรายได้ทั้งหมด และในปี 2565 ค่าเฉลี่ยอยู่ที่ร้อยละ 10.61 เท่านั้น ทำให้ท้องถิ่นจำนวนมากยังต้องพึ่งพางบประมาณจากส่วนกลางเป็นหลัก

ภาพนี้ทำให้ท้องถิ่นจำนวนมากมีสถานะคล้าย “ผู้รอจัดสรรงบ” มากกว่า “ผู้กำหนดอนาคตของเมืองตนเอง” กล่าวอีกแบบคือ ในรายได้ท้องถิ่นทุก 100 บาท มีเพียงราว 10 บาทเศษเท่านั้นที่ท้องถิ่นจัดเก็บเองได้ ส่วนที่เหลือต้องอาศัยการจัดสรรจากภายนอกเป็นหลัก เช่น หากเทศบาลหรือองค์การบริหารส่วนจังหวัดต้องการพัฒนาระบบขนส่งมวลชนขนาดเล็ก ปรับปรุงตลาดสด สร้างศูนย์ดูแลผู้สูงอายุ หรือทำระบบจัดการน้ำเพื่อรับมือน้ำท่วม ก็อาจต้องรอการสนับสนุนจากรัฐส่วนกลางก่อน ทั้งที่ปัญหาเหล่านี้เป็นเรื่องเร่งด่วนในพื้นที่

ปัญหาที่สอง ท้องถิ่นแต่ละแห่งมีฐานรายได้ไม่เท่ากัน

แม้ทุกท้องถิ่นจะมีอำนาจจัดเก็บรายได้บางประเภทเหมือนกัน แต่ศักยภาพในการจัดเก็บจริงกลับต่างกันมาก พื้นที่ที่มีเศรษฐกิจคึกคัก มีประชากรหนาแน่น มีแหล่งท่องเที่ยว หรือมีที่ดินมูลค่าสูง ย่อมจัดเก็บรายได้ได้มากกว่าพื้นที่ที่ฐานเศรษฐกิจอ่อนแอ ลองนึกภาพเทศบาลเมืองท่องเที่ยวแห่งหนึ่งที่มีโรงแรม ร้านอาหาร และกิจกรรมทางเศรษฐกิจหนาแน่น กับเทศบาลขนาดเล็กในพื้นที่เกษตรกรรม รายได้จากภาษีและค่าธรรมเนียมของทั้งสองแห่งย่อมต่างกันมาก

ผลคือเมืองที่มีต้นทุนดีอยู่แล้วอาจยิ่งพัฒนาได้เร็วขึ้น ส่วนเมืองที่รายได้น้อยก็ยิ่งตามไม่ทัน

ความเหลื่อมล้ำเช่นนี้ไม่ได้กระทบแค่ตัวเลขรายรับ แต่กระทบคุณภาพชีวิตประชาชนโดยตรง เพราะหมายถึงความสามารถที่ต่างกันในการลงทุนเรื่องพื้นฐาน เช่น ถนนที่ได้มาตรฐาน ระบบระบายน้ำที่ดี

โรงเรียนที่พร้อม หรือบริการสาธารณสุขที่เข้าถึงง่าย 

ปัญหาที่สาม มีข้อจำกัดด้านประสิทธิภาพการคลัง

นอกจากปัญหารายได้ไม่พอและรายได้ไม่เท่ากันแล้ว ท้องถิ่นยังเผชิญปัญหาด้านประสิทธิภาพการจัดเก็บรายได้และการบริหารงานคลังด้วย ไม่ว่าจะเป็นการจัดเก็บภาษีที่ยังไม่เต็มเม็ดเต็มหน่วย ข้อมูลทางการคลังที่ไม่สมบูรณ์ การบริหารค่าใช้จ่ายที่ยังขาดความคล่องตัว ปัญหาบุคลากรเฉพาะทาง

และการมีส่วนร่วมของประชาชนที่ยังไม่มากพอ ตัวอย่างที่เห็นภาพได้ง่าย คือบางพื้นที่อาจมีทรัพย์สินที่ควรอยู่ในฐานภาษี แต่ข้อมูลไม่ครบหรือไม่เป็นปัจจุบัน ทำให้ท้องถิ่นเก็บรายได้ต่ำกว่าศักยภาพจริง หรือบางแห่งมีงบประมาณอยู่บ้าง แต่กระจายใช้ไปกับรายจ่ายประจำมากเกินไป จนเหลืองบลงทุนเพื่ออนาคตน้อย

เสนอแนวทางบริหารและเครื่องมือ เพื่อเพิ่มอำนาจการคลังท้องถิ่น 3 แนวทาง

ข้อเสนอเรื่องการบริหารงบประมาณเพื่อพัฒนาเมืองจึงไม่ได้มองเพียงการ “ขอเงินเพิ่ม”

แต่เสนอให้ปรับทั้งวิธีคิดและเครื่องมือ โดยแบ่งเป็น 3 แนวทางสำคัญ

1. ใช้ประโยชน์จากที่ดินรกร้างให้มากขึ้น

แนวคิดนี้ตั้งอยู่บนหลักง่าย ๆ ว่า เมืองจำนวนมากมีทรัพยากรอยู่แล้ว แต่ยังใช้ไม่เต็มที่ โดยเฉพาะที่ดินที่ปล่อยรกร้างหรือใช้ประโยชน์ต่ำ หากปรับแก้กฎหมาย ระเบียบ และแรงจูงใจให้เหมาะสม ท้องถิ่นอาจเปลี่ยนทรัพยากรที่นิ่งอยู่ให้กลายเป็นมูลค่าทางเศรษฐกิจและประโยชน์สาธารณะได้ ตัวอย่างเช่น ที่ดินรกร้างกลางเมืองอาจถูกพัฒนาเป็นตลาดชุมชน พื้นที่จอดรถสาธารณะ สวนสาธารณะขนาดย่อม

พื้นที่จัดกิจกรรมของคนในเมือง หรือศูนย์บริการสาธารณะชั่วคราว ในพื้นที่ที่มีปัญหาน้ำท่วม

อาจปรับบางแปลงให้เป็นพื้นที่หน่วงน้ำหรือพื้นที่สีเขียวที่ช่วยลดความเสี่ยงภัยพิบัติไปพร้อมกัน

แนวทางนี้น่าสนใจเพราะไม่ได้เริ่มจากการหาเงินใหม่อย่างเดียว แต่เริ่มจากการใช้ทรัพยากรเดิมให้เกิดประโยชน์สูงขึ้น

2. ปลดล็อกเครื่องมือทางการเงินใหม่และการร่วมลงทุนกับเอกชน

ในระยะกลาง ข้อเสนอสำคัญคือทำให้ท้องถิ่นมีความคล่องตัวทางการเงินมากขึ้น และสามารถใช้เครื่องมือใหม่ ๆ เพื่อระดมทุนได้ โดยอาจรวมถึงการปรับกฎหมายที่เข้มงวดเกินไป การสร้างความรู้เรื่องเครื่องมือทางการเงินสมัยใหม่ และการพัฒนากลไกสนับสนุนให้ท้องถิ่นใช้งานได้จริง

ฟังดูเป็นเรื่องไกลตัว แต่หากแปลเป็นภาพง่าย ๆ ก็คือ ปัจจุบันท้องถิ่นหลายแห่งมีไอเดีย มีความจำเป็น

และมีโครงการที่ประชาชนต้องการ แต่ขาด “ช่องทาง” ที่จะเปลี่ยนไอเดียเหล่านั้นให้เป็นเงินลงทุน

ตัวอย่างเช่น เมืองหนึ่งต้องการฟื้นฟูตลาดเก่าให้เป็นย่านเศรษฐกิจสร้างสรรค์ ต้องการทำท่ารถโดยสารใหม่ หรือต้องการสร้างระบบจัดการขยะที่ทันสมัย หากใช้งบประมาณปกติอย่างเดียวอาจต้องรอนาน

แต่หากมีกลไกการร่วมลงทุนระหว่างภาครัฐและเอกชน หรือ PPP ที่เหมาะกับขนาดโครงการท้องถิ่น

ก็อาจทำให้โครงการเกิดขึ้นได้เร็วขึ้น ขณะเดียวกัน ท้องถิ่นอาจมีทางเลือกในการระดมทุนที่หลากหลายขึ้น หากกฎหมายเปิดทางและมีกลไกกำกับที่เหมาะสม เช่น การระดมทุนแบบ crowdfunding สำหรับโครงการขนาดไม่ใหญ่มากที่ประชาชนในพื้นที่มองเห็นประโยชน์ร่วมกันโดยตรง เช่น การฟื้นฟูตลาดชุมชน พื้นที่สีเขียว หรือพื้นที่สร้างสรรค์ของเยาวชน การใช้ ICO หรือโทเคนดิจิทัลในกรณีที่ต้องการระดมทุนจากผู้สนับสนุนจำนวนมากภายใต้กติกาที่รัดกุมและตรวจสอบได้ หรือการออกตราสารหนี้เพื่อใช้ลงทุนในโครงการโครงสร้างพื้นฐานที่มีรายได้รองรับในอนาคต เช่น ระบบขนส่ง ที่จอดรถสาธารณะ ระบบน้ำ หรือโรงกำจัดขยะ

ในบางกรณี หากโครงการมีศักยภาพเชิงพาณิชย์ชัดเจน ก็อาจออกแบบการระดมทุนในลักษณะใกล้เคียงตราสารทุนหรือกองทุนโครงสร้างพื้นฐาน เพื่อเปิดโอกาสให้เอกชนหรือประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมรับผลตอบแทนจากความสำเร็จของโครงการได้ด้วย

แนวทางเช่นนี้จะช่วยเปลี่ยนบทบาทของท้องถิ่นจากผู้รอรับงบประมาณ มาเป็นผู้จัดโครงสร้างทางการเงินเพื่อขับเคลื่อนการพัฒนาเมืองอย่างมียุทธศาสตร์มากขึ้น อย่างไรก็ดี หัวใจสำคัญไม่ใช่เพียงเปิดให้ใช้เครื่องมือเหล่านี้ได้ตามกฎหมายเท่านั้น แต่ต้องมีระบบกำกับดูแลความโปร่งใส การเปิดเผยข้อมูล การประเมินความคุ้มค่า และความสามารถของบุคลากรรองรับด้วย ไม่เช่นนั้น เครื่องมือใหม่อาจกลายเป็นภาระทางการคลังหรือช่องโหว่ทางธรรมาภิบาลมากกว่าโอกาสในการพัฒนา

3. สร้างระบบรายได้ใหม่และรัฐเปิดเผย

ข้อเสนอระยะยาวมีความน่าสนใจในเชิงนโยบายอย่างมาก

เพราะพยายามขยายจินตนาการเรื่องรายได้ท้องถิ่นออกไปไกลกว่าภาษีแบบเดิม

หนึ่งในแนวคิดที่น่าสนใจคือ “สลากกินแบ่งเพื่อพัฒนาท้องถิ่น” หรือ Hometown Lottery

ซึ่งหมายถึงการเปิดโอกาสให้ท้องถิ่นมีเครื่องมือระดมรายได้เพื่อนำไปใช้พัฒนาโครงสร้างพื้นฐานหรือบริการสาธารณะในพื้นที่ของตนเอง เช่น หากประชาชนรู้ว่ารายได้ส่วนหนึ่งจะถูกนำไปพัฒนาโรงเรียน ศูนย์การแพทย์ท้องถิ่น ศูนย์กีฬา หรือปรับปรุงแหล่งท่องเที่ยวในบ้านเกิด ก็จะทำให้การระดมรายได้จากสลากมีความเชื่อมโยงกับประชาชนในพื้นที่ และได้รับการสนับสนุนจากประชาชน

อีกแนวคิดหนึ่งคือ “การชำระภาษีให้บ้านเกิด” หรือ Hometown Tax ซึ่งชวนคิดในมุมใหม่ว่า คนที่ย้ายออกจากภูมิลำเนาเดิมไปทำงานในเมืองใหญ่ แต่ยังมีความผูกพันกับบ้านเกิด ควรมีช่องทางสนับสนุนการพัฒนาท้องถิ่นเดิมของตนเองได้หรือไม่

ลองนึกถึงคนลำพูนที่ทำงานในกรุงเทพฯ คนอุบลฯ ที่ทำงานในระยอง หรือคนสงขลาที่ทำงานในภูเก็ต

หากคนเหล่านี้สามารถเลือกให้เงินภาษีบางส่วนกลับไปช่วยพัฒนาบ้านเกิดของตนได้ ก็อาจเป็นกลไกที่ทั้งเพิ่มรายได้ให้ท้องถิ่นและสร้างความรู้สึกร่วมของผู้คนต่อการพัฒนาเมืองบ้านตัวเอง

พร้อมกันนั้น แนวคิดรัฐเปิดเผย หรือ Open Government ก็มีความสำคัญมาก

เพราะต่อให้ท้องถิ่นมีรายได้เพิ่มขึ้นเพียงใด หากประชาชนไม่สามารถตรวจสอบหรือมีส่วนร่วมได้

ก็ยากจะสร้างความไว้วางใจว่าเงินที่ระดมทุนจากประชาชนถูกใช้อย่างโปร่งใส เต็มเม็ดเต็มหน่วยหรือไม่

ตัวอย่างเช่น หาก อบจ. หรือ เทศบาลเปิดเผยข้อมูลว่าเก็บรายได้จากภาษีได้เท่าไร ใช้จ่ายกับโครงการใดบ้าง โครงการไหนคืบหน้าแค่ไหน และเปิดให้ประชาชนเสนอความเห็นเรื่องลำดับความสำคัญของงบประมาณ ก็จะทำให้การพัฒนาเมืองไม่ใช่เรื่องของฝ่ายบริหารเพียงลำพัง แต่กลายเป็นเรื่องที่คนในเมืองรู้สึกว่า “มีส่วนร่วมและตรวจสอบได้”

สาระสำคัญไม่ใช่แค่หาเงินเพิ่ม แต่คือการปลดล็อกท้องถิ่น

หากมองภาพรวม ข้อเสนอทั้งหมดสะท้อนสิ่งสำคัญข้อเดียวกัน

คือประเทศไทยจำเป็นต้องปลดล็อกศักยภาพของท้องถิ่นอย่างจริงจัง และการปลดล็อกนั้นไม่ใช่เพียงเรื่องเทคนิคการคลัง แต่เป็นเรื่องการเมืองเชิงโครงสร้างด้วย เพราะที่ผ่านมา รัฐไทยรวมศูนย์อำนาจ การตัดสินใจ และทรัพยากรไว้ที่ส่วนกลางมากเกินไป ทำให้ท้องถิ่นจำนวนมากมีอำนาจจำกัด รายได้จำกัด และเครื่องมือจำกัด แม้จะเป็นหน่วยงานที่ใกล้ชิดกับปัญหาและประชาชนมากที่สุด

ดังนั้น หากจะให้การกระจายอำนาจเกิดขึ้นจริง ประเทศไทยจำเป็นต้องเดินหน้าแก้กฎหมายและกติกาที่เป็นอุปสรรคต่อการจัดการตนเองของท้องถิ่น ทั้งในด้านอำนาจหน้าที่ รายได้ การจัดบริการสาธารณะ การวางผังเมือง การขนส่ง การจัดการสิ่งแวดล้อม และการเข้าถึงเครื่องมือทางการเงินใหม่ ๆ ไม่เช่นนั้น ต่อให้พูดเรื่องพัฒนาเมืองมากเพียงใด ท้องถิ่นก็ยังเป็นเพียงผู้ปฏิบัติตามนโยบายจากส่วนกลาง มากกว่าจะเป็นผู้กำหนดอนาคตของพื้นที่ตนเอง

อีกหัวใจสำคัญคือ การทำให้ผู้บริหารท้องถิ่นทุกระดับยึดโยงกับประชาชนอย่างแท้จริงผ่านระบบการเลือกตั้งที่เปิดโอกาสให้ประชาชนเป็นผู้ตัดสินใจว่าใครควรเข้ามาบริหารพื้นที่ของตน เพราะเมื่อผู้บริหารมาจากการเลือกตั้งและต้องตอบต่อประชาชนโดยตรง ความรับผิดชอบทางการเมืองก็จะชัดเจนขึ้น

ประชาชนสามารถให้รางวัลหรือถอดถอนผ่านกระบวนการประชาธิปไตยได้ และทิศทางการพัฒนาท้องถิ่นก็จะสะท้อนความต้องการของคนในพื้นที่มากกว่าคำสั่งจากส่วนกลาง ผลคือเมืองในภูมิภาคจะไม่ใช่เพียงหน่วยรับงบประมาณ แต่จะกลายเป็นพื้นที่ที่สามารถคิดเอง วางแผนเอง ลงทุนเอง และแข่งขันสร้างอนาคตของตนเองได้มากขึ้น เมืองที่มีศักยภาพ มีทำเลดี มีทุนทางวัฒนธรรม มีฐานการผลิต หรือมีโอกาสทางการท่องเที่ยว ก็จะสามารถเปลี่ยนศักยภาพนั้นให้กลายเป็นการลงทุน การจ้างงาน และคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นได้จริง

ในความหมายนี้ การพัฒนาเมืองจึงไม่ใช่แค่การสร้างถนนใหม่ สะพานใหม่ หรือไฟสว่างเท่านั้น

แต่คือการสร้างองค์กรท้องถิ่นที่มีทั้งอำนาจทางการเมือง อำนาจทางการบริหาร และอำนาจทางการคลังเพียงพอให้ท้องถิ่นจัดการตนเองได้อย่างแท้จริง

เมื่อท้องถิ่นเข้มแข็งและรับผิดชอบต่อประชาชนของตนเอง เมืองก็จะเติบโตได้อย่างสมดุล

และเมื่อเมืองหลายแห่งลุกขึ้นมาเป็นศูนย์กลางเศรษฐกิจของภูมิภาค ประเทศก็จะมีเครื่องยนต์เพื่อการเติบโตทางเศรษฐกิจชุดใหม่ที่กระจายตัวมากขึ้น ไม่ใช่กระจุกแค่กรุงเทพมหานครและปริมณฑล เปิดทางไปสู่การพัฒนาที่ทั่วถึง ยั่งยืน และเป็นประชาธิปไตย

อ้างอิง : คณะทำงานศึกษาการบริหารงบประมาณเพื่อการพัฒนาเมือง. รายงานผลการศึกษา เรื่องการบริหารงบประมาณเพื่อการพัฒนาเมือง. เสนอต่อคณะกรรมาธิการศึกษาการจัดทำและติดตามการบริหารงบประมาณ สภาผู้แทนราษฎร, กุมภาพันธ์ 2568 อ่านรายงานฉบับเต็มที่นี่